江蘇出入境檢驗(yàn)檢疫局 趙志勝

 

食源性危害可從農(nóng)田（或養(yǎng)殖場）就進(jìn)入食物鏈（如農(nóng)藥、獸藥、工業(yè)污染物等），因此，出口食品生產(chǎn)企業(yè)在建立HACCP體系時，大都將原料作為關(guān)鍵控制點(diǎn)加以重點(diǎn)監(jiān)控。而這一關(guān)鍵控制點(diǎn)能否得到有效監(jiān)控，關(guān)鍵在于監(jiān)控措施選擇得是否得當(dāng)，而且僅靠企業(yè)自身是難以監(jiān)控到位的。實(shí)際上，目前大部分企業(yè)主要還是采取要求供方提供官方（或第三方機(jī)構(gòu)）出具的證明性文件，輔以原料使用前的殘留指標(biāo)檢測。

近幾年發(fā)展起來的良好農(nóng)業(yè)規(guī)范（Good Agricultural Practice）認(rèn)證（以下簡稱GAP認(rèn)證）是通過制定和發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，對種植（養(yǎng)殖）企業(yè)（農(nóng)戶）進(jìn)行符合性評價(jià)，實(shí)現(xiàn)對種植、養(yǎng)殖全過程的控制。農(nóng)戶（養(yǎng)殖戶）按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行種（養(yǎng)）植作業(yè)，可以消除或把食源性危害降低到最低限度，有效防止危害進(jìn)入食物鏈。出入境檢驗(yàn)檢疫部門作為進(jìn)出口食品監(jiān)管的職能部門，為了降低出口食品的風(fēng)險(xiǎn)，也一直在不斷研究探索從源頭控制出口食品安全衛(wèi)生質(zhì)量的措施和手段，逐步對蔬菜（包括輸日菠菜）、水產(chǎn)品等產(chǎn)品實(shí)施了基地備案制度。

本文就GAP認(rèn)證的背景、與現(xiàn)有的檢驗(yàn)檢疫出口食品原料基地備案制度（以下簡稱基地備案制度）進(jìn)行對比分析，探討建立一種政策引導(dǎo)、第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)實(shí)施、政府監(jiān)督的高效運(yùn)作機(jī)制，從而充分發(fā)揮檢驗(yàn)檢疫的管理職能，提高對出口食品原料關(guān)鍵控制點(diǎn)監(jiān)控措施的有效性。

 

GAP認(rèn)證的背景及其作用

GAP認(rèn)證起源于歐洲，由歐洲零售商協(xié)會（Euro-Retailer Produce Working Group）于1997年發(fā)起，其目的在于促進(jìn)良好農(nóng)業(yè)操作的發(fā)展。EUREPGAP是歐洲零售商自發(fā)組織起來制定的農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，通過第三方的檢查認(rèn)證和國際規(guī)則來協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、加工者、分銷商和零售商的生產(chǎn)、儲藏和管理。EUREPGAP自誕生以來一直保持著強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭，到2005年11月底，通過EUREPGAP認(rèn)證的面積達(dá)到了745,503公頃，已有62個國家和地區(qū)的34586多家農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者獲得認(rèn)證。

良好農(nóng)業(yè)規(guī)范已在越來越多的國家和地區(qū)推廣應(yīng)用，在國際貿(mào)易中的作用也日益顯著。我國推廣GAP認(rèn)證引起國務(wù)院的高度重視，在《2006年全國食品安全專項(xiàng)整治行動方案》中，將“在14個省、直轄市開展良好農(nóng)業(yè)規(guī)范和認(rèn)證單位創(chuàng)建活動”，作為“狠抓農(nóng)產(chǎn)品污染源頭治理”的重要舉措。

GAP認(rèn)證的作用主要表現(xiàn)在以下幾方面：

從根本上降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中食品安全的風(fēng)險(xiǎn)。

提高農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)水平，為農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者提供了一個具有劃時代意義的平臺，使得他們可以有機(jī)會按照本國標(biāo)準(zhǔn)、歐洲市場和非政府組織的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)。

標(biāo)準(zhǔn)中對可追溯性、食品安全、環(huán)境保護(hù)和工人福利等提出要求，增強(qiáng)了消費(fèi)者對GAP認(rèn)證產(chǎn)品的信心。

提高我國常規(guī)農(nóng)產(chǎn)品在國際市場的競爭力。通過GAP認(rèn)證就等于獲得國際市場的通行證，對我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入國際市場競爭具有重要意義。

 

基地備案制度及其利弊

近幾年來檢驗(yàn)檢疫部門為確保出口農(nóng)產(chǎn)品的安全衛(wèi)生質(zhì)量，在加強(qiáng)出口農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)獸藥殘檢測把關(guān)的同時，致力于構(gòu)筑出口食品的源頭管理體系，實(shí)施蔬菜種植、畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖基地備案登記制度，對生產(chǎn)基地的環(huán)境、水質(zhì)、土壤、種植和用藥規(guī)范化管理等方面進(jìn)行綜合評價(jià)，符合規(guī)定的發(fā)放備案證書。積極推行“公司＋基地”管理模式和標(biāo)準(zhǔn)化種植模式，提高種養(yǎng)業(yè)者的防蟲治病知識水平和科學(xué)使用農(nóng)獸藥水平，強(qiáng)化農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營行業(yè)管理和行業(yè)自律。以江蘇地區(qū)為例，出口蔬菜種植基地備案企業(yè)已到達(dá)245個、備案種植基地面積達(dá)到24萬畝，出口水產(chǎn)品（鮰魚、對蝦）備案養(yǎng)殖基地7個、備案養(yǎng)殖面積達(dá)8106畝。

    通過實(shí)施基地備案制度：

完善了溯源管理體系，提升了對出口食品安全衛(wèi)生的控制水平。

強(qiáng)化了對出口食品企業(yè)原料基地種植、養(yǎng)殖過程的規(guī)范化管理。

實(shí)現(xiàn)了從被動檢測到預(yù)防為主的轉(zhuǎn)變，提高了把關(guān)有效性。

推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口。

但基地備案制度存在一些問題和不足：

基地備案制度的法律依據(jù)不足。農(nóng)產(chǎn)品種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的管理應(yīng)該是農(nóng)業(yè)部門的職責(zé)，檢驗(yàn)檢疫備案制度不能作為強(qiáng)制性的要求加以實(shí)施。

增加了監(jiān)管成本。全國現(xiàn)有出口食品生產(chǎn)企業(yè)1萬多家，其中江蘇就有近800家，而每家企業(yè)涉及到的原料供應(yīng)基地就更多，可想而知備案評審、審批發(fā)證、后續(xù)監(jiān)管都要花費(fèi)大量的人力，實(shí)際上現(xiàn)有的人員無法滿足需要。

未能與農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)管措施銜接，一是導(dǎo)致監(jiān)管措施難以到位，如禁用藥物的生產(chǎn)與銷售控制。二是形成了兩個不同的控制體系，搞成內(nèi)外有別，這就有悖于WTO原則。

備案規(guī)范不完善，缺少系統(tǒng)性、完整性和科學(xué)性。而且大部分規(guī)范是以臨時性文件下發(fā)的。

 

基地備案制度與GAP認(rèn)證的對比分析

為更好地理解GAP認(rèn)證和基地備案制度的實(shí)質(zhì)，我們可以從兩者的主體、對象、依據(jù)（標(biāo)準(zhǔn)）、實(shí)質(zhì)、結(jié)果等方面作一對比分析（見對比表）。

基地備案與GAP認(rèn)證基本特征對比表

通過對比分析，可以看出基地備案制度與GAP認(rèn)證的實(shí)質(zhì)是一致的，即是通過備案審核或認(rèn)證評審，證明對象滿足規(guī)范（標(biāo)準(zhǔn)）的活動。但與基地備案制度相比，GAP認(rèn)證具有以下特點(diǎn)：

1．更具公信力�；�地備案只是檢驗(yàn)檢疫部門對出口食品企業(yè)原料監(jiān)管的一種措施，而GAP認(rèn)證是與國際接軌的一種認(rèn)證制度，通過GAP認(rèn)證可以提高客戶對產(chǎn)品的信任度。從推進(jìn)國際貿(mào)易發(fā)展角度看，GAP認(rèn)證的作用更加明顯。

2．更具效率�；�地備案由檢驗(yàn)檢疫部門組織實(shí)施，需要投入大量的監(jiān)管資源，而GAP認(rèn)證由具備相應(yīng)能力的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會化運(yùn)作，政府部門只要通過制定規(guī)則對認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證評價(jià)活動進(jìn)行監(jiān)管，就能更有效地達(dá)到對出口食品原料監(jiān)管目的。

3．更具規(guī)范性�；�地備案的規(guī)范比較分散凌亂，缺乏完整性、統(tǒng)一性和系統(tǒng)性，有些規(guī)范還不夠嚴(yán)謹(jǐn)。而中國良好農(nóng)業(yè)規(guī)范系列標(biāo)準(zhǔn)，是結(jié)合中國國情，根據(jù)中國的法律法規(guī)，參照EUREPGAP《良好農(nóng)業(yè)規(guī)范綜合農(nóng)場保證控制點(diǎn)與符合性規(guī)范》制定的用來認(rèn)證安全和可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。并且國家認(rèn)監(jiān)委也已發(fā)布了GAP認(rèn)證實(shí)施規(guī)則，便于規(guī)范化運(yùn)作和開展國際間的互認(rèn)。

4．更具國際化。GAP認(rèn)證已經(jīng)被歐盟、美國、加拿大等世界大部分國家和地區(qū)認(rèn)同并加以實(shí)施，通過GAP認(rèn)證可以幫助企業(yè)打破國外技術(shù)壁壘，而原料基地備案只是一種政府管理部門的控制性措施。

 

推動GAP認(rèn)證的基本思路

綜上所述，基地備案與GAP認(rèn)證的原理和目的是基本相似的，有異曲同工之處。但GAP認(rèn)證更具規(guī)范性和科學(xué)性，它的優(yōu)勢是明顯的。因此，我們完全有理由推崇GAP認(rèn)證來改進(jìn)對出口食品原料的監(jiān)管手段，采取第三方認(rèn)證、監(jiān)管部門驗(yàn)證的方式來代替現(xiàn)在的基地備案制度，以轉(zhuǎn)變政府職能為立足點(diǎn)，把大量可以由第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施的工作從政府剝離，從政府部門具體實(shí)施轉(zhuǎn)向推動、引導(dǎo)、監(jiān)督、驗(yàn)證為主，這樣就可以大大提高工作的有效性。在實(shí)施的措施上，可以考慮以出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生注冊登記和現(xiàn)有的原料基地備案制度為我們工作的切入點(diǎn)，有步驟、有重點(diǎn)地推動GAP認(rèn)證。

1．通過采取舉辦宣貫會和培訓(xùn)班等多種形式和有力措施，廣泛開展宣傳活動，積極引導(dǎo)企業(yè)充分認(rèn)識實(shí)施良好農(nóng)業(yè)規(guī)范工作的重要性，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，扎實(shí)有效推進(jìn)GAP認(rèn)證工作。努力形成政府政策導(dǎo)向、認(rèn)證機(jī)構(gòu)實(shí)施、農(nóng)戶（或組織）積極相應(yīng)、檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管的運(yùn)作格局。

2．加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。做好良好農(nóng)業(yè)規(guī)范推動工作的關(guān)鍵是要組織好對企業(yè)相關(guān)人員的培訓(xùn)，讓他們及時掌握良好農(nóng)業(yè)規(guī)范國家標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證規(guī)則，組織技術(shù)專家有針對性地為實(shí)施良好農(nóng)業(yè)規(guī)范國家標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)（基地）和出口食品企業(yè)提高技術(shù)指導(dǎo)，幫助企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作組織建立農(nóng)業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系。

3．做好試點(diǎn)工作，穩(wěn)步推進(jìn)�？梢越Y(jié)合江蘇農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、名特優(yōu)產(chǎn)品生產(chǎn)加工和出口情況，重點(diǎn)選擇對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響大，能夠形成地區(qū)性產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)化程度高，出口潛力大、深加工后附加值高，能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收到試點(diǎn)項(xiàng)目，組織開展試點(diǎn)工作。江蘇蔬菜的出口量大，種植面積達(dá) 萬畝，而且大部分已獲得檢驗(yàn)檢疫基地備案，開展GAP認(rèn)證的條件比較成熟。

4．加強(qiáng)對GAP認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理和其認(rèn)證結(jié)果的驗(yàn)證工作，發(fā)現(xiàn)達(dá)不到認(rèn)證規(guī)定要求及虛假認(rèn)證和買證、賣證的，應(yīng)當(dāng)報(bào)有關(guān)部門及時查處。

5．檢驗(yàn)檢疫部門應(yīng)充分利用認(rèn)證結(jié)果，對通過GAP認(rèn)證的，可免于實(shí)施基地備案評審，簡化檢驗(yàn)檢疫手續(xù)。

顯而易見，開展GAP認(rèn)證是推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的規(guī)�；�、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程的需要，是提高出口食品生產(chǎn)企業(yè)HACCP體系運(yùn)行有效性的需要，也是檢驗(yàn)檢疫部門強(qiáng)化對出口食品源頭科學(xué)監(jiān)管的需要，通過積極引導(dǎo)完全可以使其成為從源頭控制出口食品安全衛(wèi)生的一種有效手段。