趙桂林

張定東

 

摘要：本文對國際上出口食品管理與驗證制度進行了探討，對其產(chǎn)生的背景、系統(tǒng)構(gòu)成和重要作用進行了介紹和歸納，指出了該制度在促進全球食品貿(mào)易中存在的問題和障礙，并對我國的出口食品管理與驗證制度提出了建議。

關(guān)鍵詞：出口 食品管理 驗證制度 探討

 

當今食品安全問題越來越引起全球的關(guān)注，食品國際貿(mào)易的技術(shù)門檻和環(huán)保要求趨于增強。隨著世界貿(mào)易的快速發(fā)展以及關(guān)稅壁壘和數(shù)量限制的消除，質(zhì)量和安全在國際貿(mào)易中變得十分重要，食品的國際貿(mào)易技術(shù)壁壘問題突出，使發(fā)展中國家的食品出口面臨的阻力增大。對于多數(shù)食品主要出口國來說，特別是對于以農(nóng)產(chǎn)品為主的食品出口大國的中國來說，研究和建立良好的出口食品管理與驗證制度更為重要。

一、出口食品管理與驗證制度產(chǎn)生的背景

世界貿(mào)易組織的成立和經(jīng)濟的全球化，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和消費者健康意識的增強，各國政府也意識到保護本國人民健康與安全的職責(zé)，從健康、安全和環(huán)保的角度出發(fā)制定了更加嚴格的法規(guī)。許多國家、特別是發(fā)達國家為了保護其本國人民，防止國外劣等品傾銷到本國，對建立和加強食品進口管理系統(tǒng)的工作十分重視，成為保護本國產(chǎn)業(yè)的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，如歐盟和日本于2006年啟動了更加嚴格的食品檢測新標準，對我國食品出口構(gòu)成不利的影響。

《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》（TBT）和《衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（SPS）要求各國遵守各項規(guī)則，保證上述標準和法規(guī)不會對貿(mào)易產(chǎn)生不必要的壁壘，同時允許各國制定標準保護人民健康與安全，確保公平貿(mào)易。兩個協(xié)定鼓勵成員國相互承認各自根據(jù)國際標準建立的合格評定系統(tǒng)。因此，通過“等效”或“相互承認協(xié)議”，在一個國家驗證的產(chǎn)品，當進入另一個國家時無需進行進一步的檢驗就應(yīng)被接受�；�于食品質(zhì)量與安全可以通過實施適當?shù)暮土己迷O(shè)計的食品管理系統(tǒng)得到保證，發(fā)達國家和發(fā)展中國家都建立了強大的食品進口管理系統(tǒng)。當然，許多發(fā)展中國家也制定了出口檢驗和驗證制度，但多是在進口國要求的情況下出具一些有關(guān)衛(wèi)生、健康或個別檢驗類證書等，作用有限和被動。

二、出口食品管理和驗證系統(tǒng)的構(gòu)成

出于安全、健康或環(huán)保等原因，WTO成員政府有權(quán)針對產(chǎn)品制定強制性的技術(shù)法規(guī)或推薦性的標準，以及確定是否符合這些技術(shù)法規(guī)和標準的檢驗、認證程序。《SPS協(xié)定》允許成員國制定保護人類、動物和植物生命與健康的措施。而且，《TBT協(xié)定》通過其食品法典委員會為進口國官方、檢驗和驗證機構(gòu)在等效協(xié)議的基礎(chǔ)上承認出口國相應(yīng)的檢驗和驗證機構(gòu)提供了法律框架。目前各國的出口食品管理和驗證系統(tǒng)的構(gòu)成各異，法律框架和機構(gòu)組成各異，但基本均包含了表1的內(nèi)容。

表1：出口食品管理和驗證系統(tǒng)的基本構(gòu)成

 

三、出口食品管理和驗證制度的重要作用

出口食品管理和驗證系統(tǒng)的最終目標是確保出口產(chǎn)品符合進口國要求，保護進口國消費者權(quán)益，同時防止國內(nèi)不誠信的出口商將劣質(zhì)品出口到國外，維護出口國家的利益和良好形象。具體有以下幾方面的作用：

一是能減少在進口港口發(fā)生拒絕貨物或違規(guī)情況，減少進口國的檢驗時間，最大限度的減少可能遇到的妨礙貿(mào)易的因素。

二是能出具買方經(jīng)常要求的官方檢驗或衛(wèi)生證書等，有效減少了出口方和進口方的重復(fù)檢驗、抽樣和檢測,實現(xiàn)公共資源的高效利用，將可能的召回及進口檢測和貨物銷毀的成本降到最低。

三是能促進國內(nèi)有關(guān)食品生產(chǎn)和管理水平的提高，特別發(fā)展中國家是通過執(zhí)行進口國的指令性出口驗證要求，在滿足進口國要求和確保食品順利出口的同時，能較為系統(tǒng)的認識到存在的管理缺陷，及時補救甚至是采取強制性的措施，目前不少國家對很多出口產(chǎn)品實行指令性驗證和自愿性驗證相結(jié)合的方式。

四是能推動和有關(guān)進口國相互承認食品管理系統(tǒng)和驗證程序的協(xié)議/諒解備忘錄的談判，發(fā)揮爭端磋商機制，與進口國食品管理當局進行產(chǎn)品檢驗和驗證情況的緊急溝通，避免更大的損失和誤解。例如：當某一出口產(chǎn)品未達到進口國要求，出口商可以與官方驗證機構(gòu)磋商，允許將該產(chǎn)品出口到第三國，第三國也可以允許同樣的做法，而不是任由進口國以該產(chǎn)品不合要求和不適合消費為由而銷毀產(chǎn)品。

 

四、出口食品管理和驗證制度執(zhí)行的存在問題

實施出口食品管理和驗證制度，簡化了出口國與他國貿(mào)易活動的程序，特別對于發(fā)展中國家，有力促進了對出口食品基礎(chǔ)管理工作的加強。但在世界范圍內(nèi)，該制度的執(zhí)行還存在很多值得推進和解決的問題及障礙。

（一）等效協(xié)議/諒解備忘錄不易簽署

發(fā)達國家等進口國出于自身利益的考慮，通常會提出各種各樣的理由以避免或延緩達成此類協(xié)議。按照《SPS協(xié)定》和《TBT協(xié)定》承認的并且食品法典委員會提倡的“等效”概念，通過等效協(xié)議的簽署，承認出口國標準和驗證系統(tǒng)，能更有效地使用整合資源，避免重復(fù)檢驗和檢測，保證有效滿足健康和安全要求，促進貿(mào)易和減少貨物被拒絕的比率，有利于減少對產(chǎn)品的檢驗。許多發(fā)展中國家，一直在努力完善食品管理體系以尋求進口國承認其出口驗證體系，但通常周期較長且是有限度的認可。

(二)透明度原則難以保證

多數(shù)進口國家確立的保護水平比國際水平更嚴格，而出口驗證必須滿足進口國家要求的保護水平。目前存在兩個問題，－是存在不同標準的驗證，雖然合理但其科學(xué)的論證資料是難以隨時得到的；二是進口國各自的標準和立法對于安全衛(wèi)生的要求，經(jīng)常出現(xiàn)缺少關(guān)于法規(guī)和程序的相關(guān)資料，如有關(guān)抽樣、檢驗和測試的方法等，或者標準和和程序以一種非常復(fù)雜的方式提供。有時新法規(guī)的制定和執(zhí)行的過渡期甚至非常短，出口商及出口驗證當局都難以短期內(nèi)清楚他們所必須要滿足或驗證的特殊要求，經(jīng)常造成貨物遭到進口口岸的拒絕。

(三)發(fā)展中國家為達到等效要求，出口驗證系統(tǒng)的設(shè)計常導(dǎo)致內(nèi)外不統(tǒng)一

國際上已制定了食品進出口檢查驗證系統(tǒng)的設(shè)計、操作、評估、認證的導(dǎo)則，但基于國情不同，很多國家不能有效地使用該導(dǎo)則。出口國一方面是出口管理領(lǐng)域要執(zhí)行的法規(guī)太多的，對發(fā)展中國家難以有一項立法，能夠闡明和協(xié)調(diào)各種機構(gòu)和職能的發(fā)揮，出口體制通常比較復(fù)雜，機構(gòu)及分工重疊太多，造成資源的極大浪費；另一方面是各種部門之間缺乏協(xié)調(diào)，對彼此之間的檢驗或檢測結(jié)果不承認，各部門各自進行抽樣、檢驗和檢測、造成時間、人力和資源的浪費。由于對出口和內(nèi)貿(mào)要求的不一致，對出口貨物往往不是采取系統(tǒng)措施，而是對出口食品實施批批檢驗措施，檢驗結(jié)果取決于抽樣性質(zhì)，可靠性差，而且還要使用大量的人力和設(shè)備儀器。

（四）可追溯性要求難以達到

隨著國際上食品安全事故的頻發(fā)，可追溯性突顯其重要性�？勺匪菪栽凇妒称贩ǖ洹防锸且粋�重要概念。出口驗證因要考慮等效概念，對原材料在進入工廠時要求具有較嚴格的管理系統(tǒng)。在多數(shù)發(fā)展中國家，農(nóng)場數(shù)量多而規(guī)模小，其工廠的原材料幾乎都是由加工企業(yè)或進口商通過交易商購買的，因而，可追溯性要求有時顯得難以達到和不現(xiàn)實，產(chǎn)業(yè)升級和較長時間的管理理念宣傳可能是其有效執(zhí)行的較好基礎(chǔ)。

(五)等效概念的執(zhí)行有偏離，發(fā)達國家對工廠的要求內(nèi)松外嚴

目前發(fā)達國家對其國內(nèi)的食品工廠硬件設(shè)施的要求并不高，但對出口國的對應(yīng)工廠則不僅提出了諸多出口驗證系統(tǒng)，包括GMP、HACCP、GHP、GAP等食品安全保障和系統(tǒng)管理措施，而且一些國家堅持強調(diào)出口國家設(shè)定一些特殊的基礎(chǔ)設(shè)施要求，如：不銹鋼器具、擠牛奶機、大型更衣室、刨冰機等等。出口國家不得不滿足每一進口國家的需求，但由此也帶來了經(jīng)營成本的大量增加，整個等效概念的執(zhí)行偏離。

(六)通報的不合格貨物信息難以追溯，對拒絕、銷毀措施的應(yīng)用存在分歧

在某種程度上，建立在國際標準上的出口驗證系統(tǒng)，其出口食品被拒絕現(xiàn)象是相對減少了。但實際上，國際食品安全事故引發(fā)檢測頻率的增加、不同的抽樣和檢測的方法等，導(dǎo)致了出口食品在進口國檢出的不合格情況的增加。但在其預(yù)警通報里對不合格貨物的信息披露一方面是不及時，甚至有的是隔了將近一年才通報，另一方面是對產(chǎn)品的批次信息和生產(chǎn)日期經(jīng)常不在通報的內(nèi)容里，使出口國難以及時對不合格貨物信息進行追溯，對不合格情況更是沒機會進行磋商。

國際上，出口國對進口國采取的對不合格食品的拒絕、銷毀措施的應(yīng)用也存在分歧。進口國認為污染物不僅對一個國家有害，對另外一國也是有害的，因此有的不將貨物返還出口國，而是對被污染的貨物進行銷毀。但出口國要求對不合格貨物有機會進行重新檢驗和驗證。出口國官方驗證機構(gòu)認為，如果沒有統(tǒng)一的檢驗方法，這類貨物被拒絕和銷毀就不能證明是有道理的。另外，由于各國對健康保護水平不一，出口國要求退還不合格貨物進行處理，或是在一些情況下可進行轉(zhuǎn)口第三國。

 

五、對中國出口食品管理和驗證制度的展望

我國的出口食品管理和驗證系統(tǒng)，在保證出口食品安全并滿足進口國家要求發(fā)揮著重要作用。隨著我國加入WTO過渡期的結(jié)束，國內(nèi)食品工業(yè)對外開放程度將進一步加大，這有利于我國食品工業(yè)更好地引進國際先進的技術(shù)、設(shè)備和管理經(jīng)驗，進一步拓展食品工業(yè)的國際市場，同時也將對中國出口食品管理和驗證制度提出更高的要求。

（一）逐步建立內(nèi)外統(tǒng)一的食品管理法規(guī)

有關(guān)食品的立法要能進一步理順各部門的管理權(quán)限，各負其責(zé)，相互配合，切實履行好政府主管部門的職責(zé)，加強對行業(yè)的監(jiān)管和協(xié)調(diào)，要充分利用政府宏觀管理的職能，建立健全食品行業(yè)誠信記錄機制和違規(guī)懲罰機制。2006年11月1日《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的實施，是一個良好的開端，一方面主要填補了《食品衛(wèi)生法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》留下的空白，具體內(nèi)容上監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全，同時注意與現(xiàn)有食品衛(wèi)生等法律相銜接。另一方面全程監(jiān)控與突出源頭治理相結(jié)合。在遵循全程監(jiān)管的基礎(chǔ)上，重點對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭、產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品和生產(chǎn)過程加強管理，建立市場準入制度。該法的實施為我國食品安全的源頭管理奠定了重大作用。

（二）強化風(fēng)險分析，構(gòu)建有效的出口食品管理和驗證系統(tǒng)

風(fēng)險分析是制定食品安全標準的基礎(chǔ)理論，風(fēng)險分析和評估是國際上食品質(zhì)量安全立法的立法趨勢，是各國打破和建立農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)性貿(mào)易措施的重要技術(shù)基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)我國食品質(zhì)量安全管理科學(xué)化的基礎(chǔ)。因此，強化風(fēng)險分析原理在我國出口食品管理中的應(yīng)用，全面開展風(fēng)險評估工作，依據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)果進行風(fēng)險管理，權(quán)衡管理決策方案，通過選擇和實施適當?shù)拇胧�，�?gòu)建有效的出口食品管理和驗證系統(tǒng)，盡可能有效的控制出口食品風(fēng)險，從而保證公眾健康，保證我國出口食品貿(mào)易在公平的競爭環(huán)境下順利進行。

（三）采用國際標準規(guī)范驗證機構(gòu)

出口食品管理系統(tǒng)是應(yīng)基于食品進出口管理和驗證系統(tǒng)的設(shè)計、操作、評估和認證的法典導(dǎo)則的基礎(chǔ)上建立的。當今世貿(mào)框架內(nèi)，要求驗證機構(gòu)執(zhí)行國際標準并被這些標準認證，如：“食品進出口檢查驗證系統(tǒng)的設(shè)計、操作、評估、認證的法典導(dǎo)則”（GL 26－1999），對國際標準的系統(tǒng)執(zhí)行有助于建立檢驗和驗證活動的透明度，有助于清楚必須遵循的程序，有助于全面加強檢驗和驗證活動。

(四)加強檢驗檢測能力建設(shè)

發(fā)達國家對食品中的農(nóng)獸藥殘的檢測限量越來越嚴格，而出口國的出口食品管理和驗證工作必須滿足和符合進口國家要求的檢測技術(shù)、方法要求。因此，檢驗檢測設(shè)施需要不斷更新、相關(guān)檢驗技術(shù)人員的能力需要持續(xù)培訓(xùn)。如針對歐盟、美國和加拿大等國要求的水產(chǎn)品藥殘檢測要求，我國出入境檢驗檢疫部門相繼配備了許多臺LC-MS-MS，加強了出口檢測，使其達到發(fā)達國家的相應(yīng)水平。但此例只是一方面，當前更需要的是從國家食品安全的宏觀戰(zhàn)略出發(fā)，對整個出口管理和驗證系統(tǒng)的檢驗檢測能力建設(shè)和配置進行分析評估，提出長遠規(guī)劃和近期目標，從而科學(xué)和系統(tǒng)的提高我國的出口食品管理和驗證系統(tǒng)的檢驗檢測能力。

(五)強化出口企業(yè)對食品安全的責(zé)任

企業(yè)必須對其出口食品的安全負責(zé)，擔起責(zé)任。一是要加強對行業(yè)的監(jiān)管和協(xié)調(diào)，建立健全食品行業(yè)誠信記錄機制和違規(guī)懲罰機制，要求企業(yè)建立嚴格的食品召回制度和追溯制度。二是要鼓勵出口生產(chǎn)企業(yè)進行自我驗證，驗證應(yīng)考慮進口國家提出的不同要求，以便降低進口國的拒絕貨物現(xiàn)象，根據(jù)企業(yè)制訂的GMP、HACCP、GHP、GAP等食品安全保障和系統(tǒng)管理措施、以及國際規(guī)范的要求和進口國的要求，進行分階段的有系統(tǒng)的自我驗證并采取改進措施。三是要開展重要標準的宣貫、人員的培訓(xùn)，提高企業(yè)的標準意識和執(zhí)行標準的自覺性，強化標準的實施工作，加大監(jiān)督力度，確保食品生產(chǎn)企業(yè)能按照標準組織生產(chǎn)，產(chǎn)品質(zhì)量符合強制性標準的要求。

（六）進一步完善標準體系

一是通過修改、補充、調(diào)整，積極跟蹤國際和國外先進標準發(fā)展動態(tài)，重點研究國際食品法典委員會（CAC）、國際標準化組織（ISO）、美國、歐盟、日本等國際組織和發(fā)達國家食品標準，提升我國食品標準的整體水平。加強食品安全標準的制修訂工作，形成重點突出，與國際食品標準體系基本吻合的食品工業(yè)標準新體系。

二是增強制標過程的科學(xué)性。標準的制定需要以危險性分析為基礎(chǔ)，針對我國食品安全標準不適應(yīng)健康保護和WTO要求的現(xiàn)狀，需要以科學(xué)為基礎(chǔ)開展設(shè)限研究，為制定食品中重點有害物質(zhì)安全限量標準提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。近期應(yīng)著重加強農(nóng)藥、獸藥、生物激素、有害重金屬元素、有害微生物等限量和檢驗方法標準的研究與制修訂工作。

（七）加強對外交涉力度

加強對外交涉力度，有利于對不合格信息的詳細了解并及時進行追溯和對進口國進行緊急技術(shù)磋商。由于標準、合格評定程序和缺少透明度等，各種被拒絕問題差異很大，近年來因不同的抽樣和檢測的方法常導(dǎo)致出口食品在進口國檢出不合格的情況很多。在出口食品被拒絕的情況下，我國出口管理機構(gòu)應(yīng)加強與進口國當局的交涉，解決由于進口國拒絕貨物而產(chǎn)生的問題。一旦發(fā)現(xiàn)某進口國違反了WTO/TBT協(xié)議，制造技術(shù)壁壘，我國可及時向WTO投訴，啟動爭端磋商機制。與此同時，要積極參與WTO雙邊和多邊談判，不斷提高我國在國際貿(mào)易談判中的地位，爭取有利于我國食品工業(yè)發(fā)展的各項條款和規(guī)定，降低技術(shù)壁壘的風(fēng)險，為技術(shù)引進和食品出口創(chuàng)造條件。

 

參考文獻

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