劉學(xué)輝[1] 祝林 王水明 包衛(wèi)東 王成龍

南京出入境檢驗(yàn)檢疫局

民以食為天，食以安為先。食品安全關(guān)乎人民群眾的切身利益，關(guān)乎社會(huì)的和諧穩(wěn)定，是黨和政府執(zhí)政為民的重要責(zé)任。前幾年，就有人計(jì)算過(guò)，豬肉從生產(chǎn)到流通各環(huán)節(jié)有八九個(gè)部門在管，但還是出了“瘦肉精”中毒事件。時(shí)隔多年，“瘦肉精”重出江湖。于是，食品安全多頭管理的問(wèn)題，再次引起熱議。《人民日?qǐng)?bào)》曾報(bào)道，目前有十多個(gè)部門在對(duì)食品安全進(jìn)行管理，“希望各部門能各司其職，做到不失職，不扯皮，不遺漏，切實(shí)把關(guān)系老百姓切身利益的食品安全這一大事管嚴(yán)、管好。”食品安全問(wèn)題越來(lái)越突出，食品安全事件發(fā)生頻率越來(lái)越高，造成的影響也越來(lái)越大。一些食品案例事件，引起老百姓對(duì)食品安全的恐慌，甚至“談食色變”。

食品安全直接關(guān)系人民的健康、國(guó)家的榮譽(yù)，關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和與社會(huì)和諧穩(wěn)定。近年發(fā)生的嚴(yán)重影響我國(guó)榮譽(yù)的重大食品安全事故表明，我國(guó)的食品安全監(jiān)管體制存在不容忽視的制度缺陷，長(zhǎng)期以來(lái)食品形成的食品安全控制體系受到了前所未有日挑戰(zhàn)，提醒我們各級(jí)監(jiān)管部門必須提高警惕，快速調(diào)整監(jiān)督機(jī)制，幫助企業(yè)認(rèn)識(shí)到必須在做好食品安全控制的同時(shí)做好食品防護(hù)工作。從我國(guó)食品加工行業(yè)的整體水平來(lái)看，食品保護(hù)和食品防護(hù)計(jì)劃都處在初級(jí)階段，尤其食品防護(hù)是國(guó)際先進(jìn)國(guó)家根據(jù)國(guó)際食品安全形成制定的比較新興的保護(hù)措施，在中國(guó)尚未得到廣泛推廣與應(yīng)用，甚至許多食品的監(jiān)管人員仍不清楚什么是“食品防護(hù)”，應(yīng)該引起各級(jí)政府的高度重視，堅(jiān)決遏制人為破壞食品安全事件。

要建立起政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會(huì)監(jiān)督互動(dòng)的新型治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)外部他律與行業(yè)自律相結(jié)合，在法律威懾力的基礎(chǔ)上提高道德約束力。美國(guó)著名法學(xué)家羅斯科·龐德說(shuō)過(guò)，法律必須依靠某種外部手段來(lái)使其機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)，因?yàn)榉�律�?guī)則是不會(huì)自動(dòng)執(zhí)行的。我國(guó)食品安全法律的落實(shí)，一方面需要在行政監(jiān)管方面細(xì)化各部門問(wèn)責(zé)機(jī)制，另一方面，需加強(qiáng)行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督，構(gòu)建他律與自律相結(jié)合的立體式監(jiān)管機(jī)制。為此，我國(guó)食品安全法第七條規(guī)定“食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律”，第三條、第五條、第八條、第十條分別規(guī)定“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)”、“政府部門依法做好食品安全監(jiān)督管理工作”、“新聞媒體應(yīng)當(dāng)對(duì)違反本法的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督”、“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中違反本法的行為”。未來(lái)，我國(guó)要將食品安全實(shí)行更加嚴(yán)格的食品安全官員問(wèn)責(zé)制，堅(jiān)持推行“誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)失職，誰(shuí)受罰”的原則，實(shí)現(xiàn)對(duì)食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)的立體問(wèn)責(zé)體系。同時(shí)，要鼓勵(lì)各食品生產(chǎn)企業(yè)和從業(yè)人員牢固樹立職業(yè)道德意識(shí)和法律意識(shí)，為老百姓提供安全健康的食品。要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、特別是消費(fèi)者協(xié)會(huì)等中介組織以及大眾傳媒的作用，建立健全重獎(jiǎng)舉報(bào)制度，強(qiáng)化輿論監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督，切實(shí)保障食品安全。

保障食品安全既要抓源頭治理，又要解決好分段監(jiān)管中的銜接問(wèn)題，減少監(jiān)管交叉，防止空白和盲點(diǎn)，做好全程全時(shí)“無(wú)縫”監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)源頭治理與分段銜接相結(jié)合。我國(guó)食品安全法第五條、第六條規(guī)定了食品安全的分段監(jiān)管原則。但在實(shí)際中，由于食品從田頭到餐桌，食品安全的戰(zhàn)線很長(zhǎng)，涉及面和地域很廣，涉及點(diǎn)和監(jiān)管環(huán)節(jié)多，食品監(jiān)管存在多種問(wèn)題:一是很多食品安全問(wèn)題，都出在源頭污染和初加工環(huán)節(jié)污染；二是現(xiàn)存的分段監(jiān)管方式存在著部門監(jiān)管職責(zé)不明確，相互推諉，監(jiān)管末端缺位，部分環(huán)節(jié)監(jiān)管缺失，監(jiān)管體制不順，過(guò)度管理和管理不足并存，監(jiān)測(cè)資源和力量分散，缺乏合力等問(wèn)題。因此，有關(guān)部門一方面要進(jìn)一步加大食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的源頭管理和治理，制定完善的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)農(nóng)畜水產(chǎn)品的規(guī)�；�生產(chǎn)、加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入前的檢測(cè)防控、建立食品可追溯體系，從源頭上徹底消除隱患。另一方面，需要從根本上改變我國(guó)目前行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)多頭各自為政的格局，改變六個(gè)部門管不好“一頭豬”、治不好“一種油”(地溝油)的局面。要合理科學(xué)的分配不同監(jiān)管部門在食品安全監(jiān)管中的角色和責(zé)任，加強(qiáng)各部門在技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、信息、規(guī)則、行動(dòng)等多方面的交流與協(xié)同，既減少監(jiān)管交叉，消除監(jiān)管空檔，又規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法，防止“以罰代法”，推動(dòng)監(jiān)管合力的形成。

“9 11”事件后,針對(duì)人為故意污染食品的問(wèn)題,美國(guó)率先提出了食品防護(hù)戰(zhàn)略加以應(yīng)對(duì)。國(guó)家認(rèn)監(jiān)委相關(guān)人認(rèn)為,人為故意污染食品問(wèn)題是一個(gè)系統(tǒng)性的問(wèn)題,單純由食品企業(yè)實(shí)施食品防護(hù)無(wú)法根本解決。根據(jù)我國(guó)食品安全法的規(guī)定,食品安全由地方政府負(fù)總責(zé),企業(yè)是第一責(zé)任人,監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé),因此,應(yīng)對(duì)措施需要多管齊下。企業(yè)要給現(xiàn)有食品安全管理體系打上食品防護(hù)的“補(bǔ)丁”,一廠一策；地方政府實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品、食品化學(xué)投入品的區(qū)域化管理,嚴(yán)厲打擊刑事犯罪；監(jiān)管部門要組織建立非傳統(tǒng)食品安全危害識(shí)別交流平臺(tái),對(duì)非法添加和濫用食品添加劑進(jìn)行預(yù)警,內(nèi)行介入,主動(dòng)研究,及時(shí)披露,動(dòng)態(tài)監(jiān)控；此外,應(yīng)加快誠(chéng)信體系建設(shè),強(qiáng)化食品行業(yè)自律和管理功能。

HACCP體系確保食品安全達(dá)到了防止偶然污染食品的層面。 HACCP體系有效實(shí)施，確保食品安全的基礎(chǔ)是無(wú)人為的蓄意污染。而食品安全的另一個(gè)層面防止蓄意污染和破壞，防止給不法分子提供可乘之機(jī)，更不可變成犯罪分子或恐怖行為的教唆課程。蓄意污染具有重大的經(jīng)濟(jì)、健康、社會(huì)、心理和政治影響。防止食品供應(yīng)遭到蓄意的污染由食品防護(hù)計(jì)劃進(jìn)行控制。

食品防護(hù)計(jì)劃不是一成不變，而是與實(shí)際密切相關(guān)。比如添加新的生產(chǎn)線、更換供應(yīng)商、將生產(chǎn)過(guò)程外包、使用新工藝等都可能導(dǎo)致食品防護(hù)計(jì)劃的改變。HACCP體系著眼于食品在加工和儲(chǔ)藏過(guò)程中，在生物、化學(xué)和物理危害的影響下受到的偶然的污染。

食品防護(hù)計(jì)劃和HACCP計(jì)劃所針對(duì)食品的安全性是密切相關(guān)的，但所針對(duì)的引起食品安全問(wèn)題的原因是各有側(cè)重的。

食品防護(hù)計(jì)劃和HACCP計(jì)劃都是企業(yè)食品安全體系的一個(gè)組成部分。 食品防護(hù)計(jì)劃和HACCP計(jì)劃都是預(yù)防性的體系，都具有工廠的特殊性，不能照抄照搬。食品防護(hù)計(jì)劃在工廠中的許多生產(chǎn)線更普遍和適用。HACCP具有生產(chǎn)線和產(chǎn)品的特殊性。食品防護(hù)計(jì)劃和HACCP計(jì)劃不是一成不變的，而是與實(shí)際密切相關(guān)發(fā)展變化的，食品防護(hù)計(jì)劃和HACCP計(jì)劃均應(yīng)由指定的人員或小組來(lái)完成、管理和更新。食品防護(hù)計(jì)劃的細(xì)節(jié)應(yīng)保密，防止給不法分子提供可乘之機(jī)。HACCP計(jì)劃無(wú)保密性的要求。食品防護(hù)計(jì)劃是HACCP的基礎(chǔ)，支持HACCP計(jì)劃，一是建立食品防護(hù)計(jì)劃的目的和作用指導(dǎo)企業(yè)內(nèi)員工對(duì)體系運(yùn)行和實(shí)施的工作和活動(dòng)，幫助企業(yè)確定把其食品受到蓄意污染或破壞的危險(xiǎn)降到最小化的步驟。二是提高應(yīng)對(duì)能力為，評(píng)價(jià)食品食品防護(hù)體系的有效性和持續(xù)適宜性提供依據(jù)，避免食品安全事故發(fā)生，降低產(chǎn)品成本，為員工創(chuàng)造一個(gè)安全的工作環(huán)境，為顧客提供有質(zhì)量保證的產(chǎn)品，提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。三是建立食品防護(hù)計(jì)劃的目的和作用提供運(yùn)作框架，達(dá)到作業(yè)的一致性，為培訓(xùn)提供依據(jù)。

但中國(guó)近年發(fā)生的重大食品安全事故均為人為惡意違法導(dǎo)致，因此我們必須清楚的意示到單純依靠HACCP是不夠的，食品加工企業(yè)必須根據(jù)自己的實(shí)際情況，建立科學(xué)的食品防護(hù)計(jì)劃。食品防護(hù)是為了防范和消除為達(dá)到危害和破壞目的而對(duì)食品實(shí)施的故意的污染（如人為破壞、投毒等等）。食品防護(hù)的目的：預(yù)防有意圖的攻擊; 快速并有效的做出回應(yīng); 迅速地復(fù)原并且重新獲得消費(fèi)者的信心。HACCP和《食品防護(hù)計(jì)劃》與企業(yè)現(xiàn)行規(guī)范制度的銜接，HACCP體系是一個(gè)大家熟悉和易于操作的系統(tǒng)；可以用HACCP的概念和原理來(lái)對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，也可對(duì)食品防護(hù)工作中問(wèn)題的進(jìn)行分析；世界衛(wèi)生組織（WHO）和有關(guān)專家對(duì)HACCP的作用進(jìn)行了推薦。然而，需要注意的是從技術(shù)角度考慮生產(chǎn)工藝中不是關(guān)鍵控制點(diǎn)的部位，有可能恰恰是生產(chǎn)過(guò)程中的最薄弱環(huán)節(jié)，即食品防護(hù)工作的重點(diǎn)。食品防護(hù)工作可以融合到ISO22000的食品安全工作中，或ISO9001的質(zhì)量管理體系中。在食品防護(hù)工作中可以通過(guò)開發(fā)或采用預(yù)防措施融合HACCP工作，既針對(duì)降低食品中蓄意破壞行為采取措施，在產(chǎn)品配方設(shè)計(jì)中、生產(chǎn)過(guò)程中、流通過(guò)程中采取預(yù)防措施。HACCP和《食品防護(hù)計(jì)劃》是兩個(gè)相輔相成的管理體系，離開《食品防護(hù)計(jì)劃》的HACCP就簡(jiǎn)化為食品安全管理，有效的《食品防護(hù)計(jì)劃》又需要建立在完善的食品安全工作基礎(chǔ)上。因此，在食品安全工作體系中，食品安全是一切工作的根本，食品防護(hù)意識(shí)是食品安全工作的升華和完善，吸收、借鑒HACCP是食品安全保障管理工作的核心。政府、監(jiān)管部門和企業(yè)都應(yīng)該重視和推進(jìn)HACCP和《食品防護(hù)計(jì)劃》的實(shí)施。

我國(guó)的食品加工企業(yè)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在食品監(jiān)管體系的建立方面嚴(yán)重不足，食品生產(chǎn)加工企業(yè)要保證食品的安全與質(zhì)量必須注重HACCP和《食品防護(hù)計(jì)劃》的建立、完善與互補(bǔ)。在食品安全體系中，管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)實(shí)施各種風(fēng)險(xiǎn)管理。在相關(guān)“危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)”（HACCP）的法規(guī)中，食品安全管理機(jī)構(gòu)規(guī)定了總體要求，指導(dǎo)行業(yè)采用規(guī)定的準(zhǔn)則來(lái)制訂詳細(xì)的步驟，從而形成一個(gè)有效的HACCP計(jì)劃。HACCP體系是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理工具，因?yàn)镠ACCP體系能使實(shí)施者合理地識(shí)別將要發(fā)生的危害并制訂一套全面有效的計(jì)劃來(lái)防止或控制這些危害。

HACCP的應(yīng)用，強(qiáng)化了食品的安全保障。將食品安全管理延伸到食品生產(chǎn)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，從原有的產(chǎn)品終端檢驗(yàn)變成全程控制，強(qiáng)化了食品生產(chǎn)者在食品安全體系中的作用。HACCP在食品安全體系中起著核心作用。HACCP是預(yù)防性的食品安全控制體系，對(duì)所有潛在的生物的、物理的、化學(xué)的危害進(jìn)行分析。確定預(yù)防措施，重在防止危害發(fā)生，同時(shí)，HACCP并不是一個(gè)零風(fēng)險(xiǎn)的體系，采用現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)和最經(jīng)濟(jì)的手段盡量減少食品安全危害的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)很多的食品加工企業(yè)已經(jīng)或正在進(jìn)入了HACCP體系監(jiān)管的行列。

如何監(jiān)督企業(yè)持續(xù)保持兩個(gè)計(jì)劃的有效性？我們認(rèn)為

企業(yè)應(yīng)高度重視食品防護(hù)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)主動(dòng)參與企業(yè)必須充分認(rèn)識(shí)到制定食品防護(hù)計(jì)劃是為了自身的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的主觀能動(dòng)性，把被動(dòng)應(yīng)付變?yōu)橹鲃?dòng)應(yīng)對(duì)。制定符合企業(yè)實(shí)際的食品防護(hù)計(jì)劃，為計(jì)劃的建立和保持提供充分的人力、財(cái)力資源和必要條件。食品防護(hù)計(jì)劃評(píng)估內(nèi)容是制定整個(gè)食品防護(hù)計(jì)劃的前提性條件，企業(yè)應(yīng)根據(jù)不同產(chǎn)品、不同工廠自身特點(diǎn)的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從而有針對(duì)性的制定切合實(shí)際的、具體化的食品防護(hù)計(jì)劃，避免生搬硬套，缺乏管理重點(diǎn)，使食品安全計(jì)劃具有較高的符合性和可操作性。食品防護(hù)計(jì)劃是一個(gè)結(jié)構(gòu)完整的管理體系，需要企業(yè)的全體員工參與，企業(yè)要加強(qiáng)與有關(guān)部門的交流合作,制定有針對(duì)性的培訓(xùn)計(jì)劃，讓員工從主觀心理接受、行動(dòng)上很好實(shí)施食品防護(hù)計(jì)劃工作，確保計(jì)劃的正常運(yùn)作。企業(yè)應(yīng)不斷評(píng)價(jià)其防護(hù)計(jì)劃在實(shí)施中的缺陷，以確定體系改進(jìn)的需求。必要時(shí)，至少每年一次或當(dāng)生產(chǎn)工藝有所改變的時(shí)候，對(duì)食品防護(hù)計(jì)劃進(jìn)行審核并修改，以提高食品安全的有效性和可操作性。

各地認(rèn)證監(jiān)管部門都在不斷完善對(duì)出口食品加工企業(yè)的監(jiān)管方式，但仍有許多企業(yè)出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題，有人曾戲稱：企業(yè)申請(qǐng)備案時(shí)如同待嫁新娘，以最好最美的形象示人，而取得了備案資質(zhì)之后就不再有往日的風(fēng)采，無(wú)法持續(xù)保持備案時(shí)建立的食品安全保障體系。我國(guó)目前的食品加工企業(yè)很多并沒有按照國(guó)際慣例建立HACCP和《食品防護(hù)計(jì)劃》, 根據(jù)總局20號(hào)令的規(guī)定，出口的罐頭類、水產(chǎn)品類、肉及肉制品、速凍蔬菜、果蔬汁和含肉或水產(chǎn)品的速凍方便食品等6類產(chǎn)品，應(yīng)建立HACCP質(zhì)量管理體系，但在全國(guó)的食品加工企業(yè)并沒有廣泛應(yīng)用HACCP的管理體系，“食品防護(hù)計(jì)劃”的推廣、落實(shí)更加不容樂(lè)觀，任務(wù)更艱巨。

通過(guò)加強(qiáng)對(duì)出口食品企業(yè)的全過(guò)程監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并指出企業(yè)存在的薄弱環(huán)節(jié)，提出整改要求，不斷完善企業(yè)質(zhì)量保證體系管理，嚴(yán)格按照衛(wèi)生規(guī)范組織生產(chǎn)，督促企業(yè)切實(shí)擔(dān)負(fù)起出口食品質(zhì)量安全責(zé)任。不斷完善質(zhì)量安全追溯體系，完善主動(dòng)召回制度，通過(guò)標(biāo)識(shí)，實(shí)現(xiàn)從成品到源頭每一個(gè)環(huán)節(jié)的追溯，迅速查找到不合格產(chǎn)品的源頭與去向。做到源頭可追溯、流向可追蹤、信息可查詢、產(chǎn)品可召回。

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